Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα: Οι Δήμοι
Τι κάνει ένας δήμος; Από που έχει έσοδα; Τι είναι οι δημοτικές κοινότητες και η δημοτική επιτροπή; Πώς και πότε συνεδριάζει το δημοτικό συμβούλιο;
Στην Ελλάδα, η τοπική αυτοδιοίκηση είναι οργανωμένη σε δύο επίπεδα: δήμους και περιφέρειες. Οι αυτοδιοικητικοί θεσμοί που είναι και οι κοντινότεροι στον πολίτη, παραμένουν δυσνόητοι σε πολλούς. Στο πρώτο της σειράς Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα, εξηγούμε με απλά λόγια πώς λειτουργούν οι δήμοι.
Όμως, ας ξεκινήσουμε με κάποια βασικά πράγματα για τα δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα.
Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα: Περιφέρειες & Δήμοι
Η Ελλάδα έχει δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης:
Πρώτος βαθμός: 332 δήμοι, με μεγαλύτερο το Δήμο Αθηναίων με περίπου 640 χιλιάδες κάτοικους και μικρότερο το Δήμο Γαύδου, με μόλις 142 μόνιμους κατοίκους. 16 δήμοι έχουν περισσότερους από 100 χιλιάδες κατοίκους, ενώ 50 έχουν λιγότερους από 10 χιλιάδες.
Δεύτερος βαθμός: 13 περιφέρειες, με μεγαλύτερη τη Περιφέρεια Αττικής με 3,8 εκατομμύρια κατοίκους, και μικρότερη τη Περιφέρεια Βορείου Αιγαίου, με 194.943 κατοίκους.
Παράλληλα, στην Ελλάδα έχουμε 7 αποκεντρωμένες διοικήσεις, οι οποίες είναι διαφορετικές από τις περιφέρειες. Δεν εκλέγονται, αλλά διοικούνται από συντονιστές που διορίζονται από την κεντρική κυβέρνηση. Λειτουργούν ως ο "εκπρόσωπος" του κράτους στην περιοχή τους και είναι υπεύθυνες για τον έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων των δήμων και των περιφερειών.
Αυτή η δομή καθιερώθηκε με το πρόγραμμα Καλλικράτης το 2010, που αντικατέστησε το παλιότερο πρόγραμμα Καποδίστριας. Ο Καλλικράτης συνένωσε πολλούς μικρότερους δήμους σε μεγαλύτερους για καλύτερη διοίκηση και οικονομίες κλίμακας.
Δήμοι: η καθημερινή διοίκηση
Κάθε δήμος λειτουργεί ως μια μικρή τοπική κυβέρνηση με συγκεκριμένη δομή και αρμοδιότητες.
Οι βασικές απ’ αυτές είναι η καθαριότητα και η διαχείριση απορριμμάτων, η συντήρηση κάποιων δρόμων και πεζοδρομίων, οι παιδικοί σταθμοί και τα σχολικά κτίρια, το πράσινο και οι κοινόχρηστοι χώροι, ο πολιτισμός και αθλητισμός, η κοινωνική πρόνοια και η αδειοδότηση καταστημάτων.
Οι δήμοι συχνά έχουν δομές και εταιρείες που ασχολούνται με τομείς της αρμοδιότητας τους. Ως μερικά παραδείγματα, ας δούμε κάποιες δομές και εγκαταστάσεις του δήμου Αθηναίων που ίσως να μη γνωρίζατε:
Ο Δήμος Αθηναίων λειτουργεί το Πολυδύναμο Κέντρο Αστέγων (Σοφοκλέους 35) μέσω του ΚΥΑΔΑ, το οποίο παρέχει ολοκληρωμένες υπηρεσίες (διανυκτέρευση, ιατρική φροντίδα, κοινωνική ενίσχυση) για άτομα χωρίς στέγη. Το 2024, ο ΚΥΑΔΑ εξυπηρέτησε 400 άτομα. Εδώ μπορείτε να δείτε μια πρόσφατη συζήτηση του δημοτικού συμβουλίου για την στελέχωση του ΚΥΑΔΑ.
Ο Δήμος Αθηναίων λειτουργεί 25 λέσχες φιλίας, όπου τα άτομα της τρίτης ηλικίας μπορούν να αναζητήσουν ζεστασιά, κοινωνικές επαφές, διαπροσωπικές σχέσεις ή απλά ενημέρωση & ψυχαγωγία. Λειτουργούν σε επίπεδο γειτονιάς και προσφέρουν δραστηριότητες στα άτομα που έχουν μπει αισίως στην έβδομη δεκαετία της ζωής τους, αλλά και σε νεότερους συνταξιούχους.
Ο Δήμος Αθηναίων έχει το δικό του ραδιοφωνικό σταθμό, τον Αθήνα 9.84! Δείτε μια πρόσφατη συζήτηση του δημοτικού συμβουλίου για την ακροαματικότητα, τη χρηματοδότηση, το περιεχόμενο και την ταυτότητα του σταθμού.
Στην Τεχνόπολη του Δήμου Αθηναίων, πραγματοποιούνται ~900 εκδηλώσεις το χρόνο: συναυλίες, εκθέσεις, σεμινάρια και εκπαιδευτικά προγράμματα.
Το καταφύγιο του Σωκράτη είναι δομή του δήμου για τους τετράποδους αδέσποτους Αθηναίους.
Τα χρήματα των δήμων
Τα έσοδα των δήμων προέρχονται από τις εξής πηγές:
Κεντρικό κράτος: Οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (ΚΑΠ) αποτελούν τον κορμό των εσόδων, με συμβολή ~60% στα συνολικά έσοδα (2024). Σε αγροτικούς και ορεινούς δήμους, η εξάρτηση από τους ΚΑΠ φτάνει το 85-90%.
Τοπική φορολογία και τέλη: Για παράδειγμα, τα Τέλη Καθαριότητας/Φωτισμού. Η τοπική φορολογική αυτοτέλεια στους ελληνικούς δήμους είναι μόνο 15-20%, που αποτελεί πολύ μικρό ποσοστό αν συγκριθεί με το 35-50% στη Γερμανία ή το >50% στις Σκανδιναβικές χώρες. Μεγάλο μέρος των τελών και των φόρων ενός δήμου μένουν ανείσπρακτα: Για παράδειγμα, ο Δημοτικός Φόρος Ηλεκτροδοτούμενων Χώρων (ΔΦΗΧ) εισπράττεται μόνο κατά 67% λόγω αναποτελεσματικών μηχανισμών ελέγχου.
Ευρωπαϊκές Πηγές: Ένα ~30% των εσόδων των δήμων προέρχεται από τα κρατικά ταμεία. Για παράδειγμα, οι δήμοι απορροφούν 1.2 δισ. ευρώ ετησίως από ΕΣΠΑ/ΤΑΑ, αλλά με μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα σε μεγάλους αστικούς δήμους.
Τα χρήματα που εισπράττουν οι δήμοι δαπανώνται κατά βάση σε μόνιμες δαπάνες, όπως η μισθοδοσία (~50% το 2024) και λειτουργικά έξοδα (~28% το 2024) για ενέργεια, καθαριότητα και συντήρηση υποδομών.
Σχετικά με τους προϋπολογισμούς των δήμων, διαβάστε επίσης:
Πώς διοικείται ένας δήμος;
Κάθε δήμος έχει:
Τον δήμαρχο που είναι ο επικεφαλής, και εκλέγεται από τους δημότες.
Το δημοτικό συμβούλιο, που αποτελείται από δημοτικούς συμβούλους που εκλέγουν οι δημότες. Ανάλογα με το πληθυσμό του, ένας δήμος μπορεί να έχει από 13 εώς 49 δημοτικούς συμβούλους.
Τη δημοτική επιτροπή, της οποίας ο πρόεδρος ορίζεται από το Δήμαρχο, και τα μέλη εκλέγονται από το Δημοτικό Συμβούλιο σε μυστικές ψηφοφορίες (ξεχωριστά για τη παράταξη της πλειοψηφίας και της μειοψηφίας). Η παράταξη του δημάρχου έχει υποχρεωτικά τη πλειοψηφία. Θα μιλήσουμε για τις δημοτικές επιτροπές σε ξεχωριστή δημοσιεύση.
Επιπλέον, κάποιοι δήμοι έχουν δημοτικές κοινότητες. Σε αυτή τη περίπτωση, κάθε κοινότητα έχει προέδρους κοινοτήτων ή και κοινοτικά συμβούλια — περισσότερα για αυτό σε λίγο.
Το δημοτικό συμβούλιο είναι το κύριο αποφασιστικό όργανο και πρέπει να εγκρίνει όλα τα σημαντικά θέματα: τον προϋπολογισμό, τα τεχνικά έργα, τις κανονιστικές αποφάσεις (όπως κυκλοφοριακές ρυθμίσεις) και τη σύναψη δανείων ή συμβάσεων μεγάλης αξίας.
Ο Δήμαρχος είναι υπεύθυνος για την καθημερινή λειτουργία του δήμου και την υλοποίηση των αποφάσεων του συμβουλίου.
Ο Δήμαρχος ορίζει τους αντιδημάρχους του δήμου, ο αριθμός των οποίων εξαρτάται από το πληθυσμού του δήμου (π.χ. εώς 8 αντιδήμαρχοι για τους 16 δήμους άνω των 100 χιλιάδων κατοίκων, αλλά εώς 3 για τους δήμους εώς 5 χιλιάδες κατοίκους). Οι αντιδήμαρχοι λογοδοτούν στο δήμαρχο, και πρέπει να είναι υποχρεωτικά μέλη του δημοτικού συμβουλίου και της παράταξης του δημάρχου. Οι αντιδήμαρχοι μπορεί να έχουν καθ' ύλην αρμοδιότητες (π.χ. στην Αθήνα, η Ρωξάνη Μπέη είναι αντιδήμαρχος καθαριότητας) ή κατά τόπο αρμοδιότητες (π.χ. τα Χανιά έχουν αντιδήμαρχο παλαιάς πόλης).
Ένας άλλος σημαντικός θεσμός στη διοίκηση του δήμου είναι ο Γενικός Γραμματέας, που αποτελεί κρίσιμο συνδετικό κρίκο μεταξύ πολιτικής ηγεσίας και διοικητικής λειτουργίας, με νομικά καθορισμένο ρόλο. Πρακτικά, πρόκειται για το «δεξί χέρι του Δημάρχου», με κύριο ρόλο τον συντονισμό των δημοτικών υπηρεσιών και την υποστήριξη του εκτελεστικού έργου.
Το δημοτικό συμβούλιο και ο δήμαρχος εκλέγονται απευθείας από τους δημότες κάθε πέντε χρόνια. Από το 2021 (ν. 4804/2021) ο νικητής των δημοτικών εκλογών έχει τουλάχιστον το 60% των εδρών. Αυτό άλλαξε καθώς το παλαιότερο μοντέλο της «απλής αναλογικής» στερούσε σε πολλές περιπτώσεις τον επιτυχόντα δήμαρχο και περιφερειάρχη από τη δυνατότητα να ασκήσουν την πολιτική για την οποία εκλέχθηκαν, αφού δεν διέθεταν την αναγκαία πλειοψηφία στο δημοτικό και το περιφερειακό συμβούλιο αντίστοιχα.
Το δημοτικό συμβούλιο
Οι συνεδριάσεις των δημοτικών συμβουλίων διέπονται από τον εκάστοτε κανονισμό δημοτικού συμβουλίου. Πριν μερικές εβδομάδες, τέθηκε σε ισχύ ο νέος Πρότυπος Κανονισμός Δημοτικών Συμβουλίων (δείτε το κείμενο του πρότυπου κανονισμού στο tax heaven, ή τη διαδικασία στο mitos), στον οποίο το κάθε δημοτικό συμβούλιο μπορεί να κάνει κάποιες αλλαγές και έπειτα να ψηφίσει.
Στην αρχή της δημοτικής περιόδου, το δημοτικό συμβούλιο εκλέγει το προεδρείο του δημοτικού συμβουλίου, επικεφαλής του οποίου είναι ο Πρόεδρος (στο δήμο Αθηναίων, ο Εμμανουήλ Βελεγράκης). Με ευθύνη του προέδρου και του προεδρείου συγκαλείται το δημοτικό συμβούλιο, φτιάχνονται οι ημερήσιες διατάξεις, διαπιστώνεται η απαρτία, διευθύνεται η συζήτηση και τηρούνται τα πρακτικά.
Υπάρχουν τα ακόλουθα είδη συνεδριάσεων:
Τακτικές συνεδριάσεις: Διεξάγονται τουλάχιστον μια φορά το μήνα. Ο Πρόεδρος του δημοτικού συμβουλίου δημοσιεύει μια πρόσκληση τρεις τουλάχιστον μέρες νωρίτερα, η οποία περιλαμβάνει την ημερήσια διάταξη — τα θέματα δηλαδή προς συζήτηση. Μπορείτε να δείτε τη τελευταία τακτική συνεδρίαση του Δήμου Αθηναίων στο opencouncil.gr.
Κατεπείγουσες συνεδριάσεις: Όταν υπάρχει τεκμηριωμένη ανάγκη, ο πρόεδρος του δημοτικού συμβουλίου μπορεί να συγκαλέσει έκτακτο δημοτικό συμβούλιο ακόμα και την ίδια μέρα. Σε αυτή την περίπτωση, το δημοτικό συμβούλιο ψηφίζει στην αρχή της συνεδρίασης για το ποια θέματα κρίνονται κατεπείγοντα.
Δια περιφοράς συνεδριάσεις: Για εξαιρετικά επείγοντα θέματα, ο πρόεδρος μπορεί να ζητήσει από τους δημοτικούς συμβούλους να ψηφίσουν και να εκθέσουν τις απόψεις τους ηλεκτρονικά ή μέσω τηλεφώνου. Οι αποφάσεις της δια περιφοράς συνεδρίασης αναφέρονται στο επόμενο τακτικό δημοτικό συμβούλιο.
Ειδικές συνεδριάσεις λογοδοσίας: Μια συνεδρίαση στην οποία δε λαμβάνονται αποφάσεις, αλλά όπου «η Δημοτική Αρχή λογοδοτεί για το έργο και τη δράση της, όπως για πράξεις, παραλείψεις, υλικές ενέργειες ή τον προγραμματισμό και την εξέλιξη δράσεων». Στη συνεδρίαση συζητούνται έως δέκα (10) θέματα τα οποία τίθενται από τους Δημοτικούς Συμβούλους, και εώς δύο θέματα από τους προέδρους δημοτικών κοινοτήτων. Σε όλα τα θέματα οφείλει να απαντήσει εκπρόσωπος της Δημοτικής Αρχής (συνήθως ο δήμαρχος ή ο αρμόδιος αντιδήμαρχος). Μπορείτε να δείτε τη συνεδρίαση λογοδοσίας του Δήμου Χανίων για το πρώτο δίμηνο του ‘25 στο opencouncil.gr.
Κορμός της συνεδρίασης του δημοτικού συμβουλίου είναι η ημερήσια διάταξη, που είναι μια αριθμημένη λίστα των θεμάτων προς συζήτηση και ψήφιση. Κάθε θέμα της διάταξης έχει έναν εισηγητή, και μπορεί να συνοδεύεται και από μια εισήγηση, που αν και αποτελεί δημόσιο έγγραφο, συχνά δεν είναι εύκολα προσβάσιμο στους πολίτες.
Η συνεδρίαση του δημοτικού συμβουλίου διεξάγεται ως εξής:
Παρουσίες: Ο γραμματέας παίρνει παρουσίες, διαπιστώνει αν υπάρχει η απαιτούμενη απαρτία και ενημερώνει το πρόεδρο. Οι συνεδριάσεις λογοδοσίας είναι οι μόνες που δεν απαιτούν απαρτία, αφού κατά τη διάρκεια τους δε λαμβάνονται αποφάσεις.
Ανακοινώσεις και ενημέρωση δημάρχου: Ο πρόεδρος διαβάζει στο σώμα τυχόν ανακοινώσεις, και ο δήμαρχος μπορεί να κάνει οποιαδήποτε ενημέρωση στο δημοτικό συμβούλιο.
Συζήτηση προ ημερησίας διάταξης: Οι επικεφαλείς των παρατάξεων της αντιπολίτευσης, και έπειτα οι υπόλοιποι δημοτικοί σύμβουλοι, εκφράζουν τις απόψεις τους, θέτουν ερωτήσεις και ζητούν στοιχεία. Έπειτα, η δημοτική αρχή απαντάει, συνήθως μέσω του δημάρχου ή κάποιου αντιδημάρχου. Σε αυτό το τμήμα της συζήτησης δεν λαμβάνονται αποφάσεις ούτε γίνονται ψηφοφορίες.
Εκτός ημερησίας διάταξης θέματα: Συχνά, τις τελευταίες ώρες πριν από ένα δημοτικό συμβούλιο (σπανιότερα και κατά τη προ ημερησίας συζήτηση) προκύπτουν έκτακτα θέματα τα οποία δεν μπήκαν έγκαιρα στην ημερήσια διάταξη. Σε αυτή τη περίπτωση, ο κανονισμός προβλέπει πως το δημοτικό συμβούλιο ψηφίζει πρώτα αν το κάθε θέμα είναι κατεπείγον και έπειτα ξεκινάει η συζήτηση και ψηφοφορία επί του κατεπείγοντος θέματος, η δομή της οποίας είναι παρόμοια με τη δομή των συζητήσεων των θεμάτων της ημερήσιας διάταξης.
Εντός ημερησίας διάταξης θέματα: Τα θέματα συζητούνται με τη σειρά. Ο εισηγητής του θέματος (συνήθως κάποιος αντιδήμαρχος ή ο δήμαρχος) εξηγεί την εισήγηση και η αντιπολίτευση κάνει διευκρινιστικές ερωτήσεις και τοποθετήσεις. Ο Δήμαρχος δικαιούται να έχει το τελευταίο λόγο. Έπειτα, το δημοτικό συμβούλιο ψηφίζει. Σχεδόν πάντα οι δημοτικοί σύμβουλοι σε μία παράταξη ψηφίζουν με τον ίδιο τρόπο, και όλα τα θέματα υπερψηφίζονται αφού η δημοτική αρχή έχει τουλάχιστον τα 2/3 των εδρών του δημοτικού συμβουλίου.
Θα μιλήσουμε πιο αναλυτικά για τα δημοτικά συμβούλια, τη δημοσιότητα τους, τη δυνατότητα συμμετοχής των πολιτών σε αυτά και το νέο πρότυπο κανονισμό σε μια ξεχωριστή δημοσίευση. Μέχρι τότε, μη ξεχνάτε: μπορείτε να βρείτε τα δημοτικά συμβούλια του Δήμου Αθηναίων και Χανίων στο Opencouncil.gr ✨.
Οι δημοτικές κοινότητες
Για να είναι η διοίκηση πιο κοντά στον πολίτη, οι μεγάλοι δήμοι χωρίζονται σε δημοτικές κοινότητες (παλαιότερα λέγονταν διαμερίσματα, και συχνά χρησιμοποιούνται ακόμα και οι δύο ονομασίες). Για παράδειγμα, ο Δήμος Αθηναίων έχει 7 δημοτικές κοινότητες ενώ η Θεσσαλονίκη 5.
Συχνά οι δημοτικές κοινότητες αποτελούν πρώην δήμους που συγχωνεύτηκαν με τον Καλλικράτη, διαμερίσματα μεγάλων πόλεων ή μικρά νησιά που ανήκουν σε μεγαλύτερο δήμο.
Οι κοινότητες εώς 300 κατοίκους διοικούνται από το πρόεδρο της κοινότητας. Οι κοινότητες άνω των 300 ατόμων έχουν το δικό τους κοινοτικό συμβούλιο που αποτελείται από 5 έως 15 μέλη. Ο πρόεδρος και το κοινοτικό συμβούλιο εκλέγονται παράλληλα με τις δημοτικές εκλογές, στο ίδιο ψηφοδέλτιο.
Τα κοινοτικά συμβούλια λειτουργούν ως η φωνή της γειτονιάς στο δήμο και είναι δημόσια και ανοιχτά σε όλους τους κατοίκους. Συζητούν τα τοπικά προβλήματα και προτείνουν στο δήμο τι έργα και δράσεις χρειάζεται η γειτονιά τους. Αν μένετε στο δήμο Αθηναίων, μπορείτε να βρείτε πότε συνεδριάζει το κοινοτικό συμβούλιο της γειτονιάς σας σε αυτή τη σελίδα και να πάτε — ειδικά αυτή την εβδομάδα συνεδριάζουν πολλά συμβούλια.
Τα συμβούλια των δημοτικών κοινοτήτων έχουν τις εξής αρμοδιότητες:
Αποφασιστικές: Σε συγκεκριμένους τομείς όπως η χορήγηση αδειών λειτουργίας επιχειρήσεων και η διαχείριση τοπικών έργων.
Γνωμοδοτικές: Σε θέματα πολεοδομίας, αξιοποίησης δημοτικών ακινήτων, και πολιτιστικών δράσεων.
Προτασιακές: Σχεδιασμός έργων για την επιχειρησιακή στρατηγική του δήμου.
Στην πράξη, οι αντιδήμαρχοι είναι αυτοί που συνεργάζονται πιο στενά με τις Δημοτικές Κοινότητες όταν αυτές φέρνουν ένα θέμα προς επίλυση στην Δημοτική Αρχή. Στα περισσότερα κοινοτικά συμβούλια που έχουμε πάει, ένα 75% του χρόνου της συνεδρίασης αφορά την επέκταση των αδειών μαγαζιών να παίζουν μουσική μετά τις 12.
Οι δημοτικές κοινότητες είναι ίσως ο πιο υποτιμημένος θεσμός της αυτοδιοίκησης: οι περισσότεροι από εμάς δεν ξέρουν τι είναι μια κοινότητα, ούτε σε ποια δημοτική κοινότητα ανήκουν. Θα μιλήσουμε για τις κοινότητες και τις συνεδριάσεις κοινοτικών συμβουλίων σε μια ξεχωριστή ανάρτηση.
Next up…
Υπάρχουν αρκετά θέματα και θεσμοί που δεν καλύψαμε σε αυτή τη δημοσιεύση. Σε μελλοντικές αναρτήσεις, θα μιλήσουμε για τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων των Δημοτικών Συμβουλίων και των Δημοτικών Επιτροπών, αλλά και για τη συμμετοχικότητα στην αυτοδιοίκηση, για την οποία υπάρχουν αρκετές νομικές προβλέψεις οι οποίες όμως χρησιμοποιούνται εξαιρετικά σπάνια. Θα μιλήσουμε επίσης ξεχωριστά για τις Δημοτικές Επιτροπές και για την Περιφέρεια και τα Περιφερειακά Συμβούλια, καθώς και για τις Δημοτικές Κοινότητες.
Η τοπική αυτοδιοίκηση είναι κρίσιμη γιατί είναι ο πιο κοντινός θεσμός στον πολίτη, και επηρεάζει την καθημερινή μας ζωή. Μπορεί να λύσει προβλήματα πιο γρήγορα από την κεντρική κυβέρνηση και επιτρέπει τη συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων.
Παρ' όλα αυτά, η συμμετοχή των πολιτών παραμένει χαμηλή, ίσως επειδή το σύστημα είναι περίπλοκο και δυσνόητο. Χρειαζόμαστε εργαλεία που σέβονται τους θεσμούς και τους βοηθούν να συμπεριλάβουν τη γειτονιά στη λήψη αποφάσεων. Τέτοια εργαλεία χτίζουμε με το OpenCouncil, προσπαθόντας να φέρουμε την τοπική αυτοδιοίκηση στους πολίτες. Περισσότερα για το πώς το κάνουμε, εδώ.